人民法院执行权与审判权相分离问题研究

发布日期:2016-5-11 18:10:43 发布人:研究室   信息来源:本站   点击次数:5151


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【摘要】:本文通过从我国法院“审执运作”模式的演变、“审执分离”的现状和坚持法院“审执分离”的必要性等三个方面为切入点,深入探讨我国人民法院如何进行执行权与审判权相分离的研究,且针对我国人民法院目前“审执分离”的不足之处提出相应的改革策略,并指出继续坚持深化人民法院“审执分离”对我国司法建设的积极意义。

关键词:审执分离司法改革执行权审判权

一、我国“审执运作”模式的演变

(一)审判权与执行权相合一

1949年新中国成立,建立起了社会主义法律制度,民事执行权也相应的进行了重新的设置。当时采取的是审执合一模式,即法院一兼双职,担任着司法审判机关和司法执行机关的工作,且并没有设立专门的执行机构,实行的是审判权与执行权一体并行的模式。

到了90年代初,随着我国的改革开放步伐的加大,社会经济不断的繁荣发展,各种民商事纠纷案件的数量和复杂性也随之不断增加。这时的法院已不堪重负,难以再双管齐下的既抓审判工作又抓执行工作。所以在这种模式的运行下,就造成了人民法院执行难、执行效率低下,增加当事人诉累等等的负面后果。这种审执合一的模式已无法继续适应时代的需求。

(二)审判权与执行权相分离

因审执合一的模式已经无法继续满足社会需求,我国的法学学者们已经开始思考民事执行的改革之路。

1991年我国的《民事诉讼法》将基层和中级人民法院的民事强制执行工作从审判庭中分离出来。当时法院设立的执行机构,被称之为执行庭。执行庭依法行使执行权,专门负责民事执行活动。这一制度的设立,从一定程度上分离了审判权和执行权,缓解了当时执行难、执行效率低下的困境,起到了一定的积极作用。但由于执行权和审判权都还是在法院司法审判功能下运行的,并没有对审判权和执行权的性质进行明确的划分,所以这种模式并没有起到彻底根治执行案件沉冗的问题。

2000年9月29日,我国最高人民法院发布了《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》。《通知》中明确指出:“为了利于最高人民法院对地方各级人民法院执行工作的同意监督、指导,各级人民法院设立的执行机构名称应一致,根据当前执行机构改革的现状和趋势,新执行机构可称之为执行工作局。”在这次《通知》的指导下,全国法院都将执行庭改为执行局,完成了完全区别于审判庭的民事执行机构。

2008年经中央机构编制委员会批准,由最高院的执行局垂直对各级地方法院的执行局进行监督和指导。这种模式进一步剥离了审判权和执行权。

二、目前我国“审执分离”现状

(一)法院重审判、轻执行

我国法院系统从最初的“审执合一”模式转向后来的“审执分离”模式以来,呈现出积极的一面。审执分离制度大大提高了审判和执行的专业化水平,加强了法院部门之间的互相监督,对于解决执行案件积压现象和因“审执合一”而导致的部分审判人员司法腐败现象是卓有成效的。但是相对的负面影响也初步显现。

首先,在人数配置上,法院执行人员的数量远远不足。随着我国民商事纠纷案件呈爆炸式增长,执行人员按所在法院编制总数15%的比例配备已远远不够,而不少法院连15%也没有配足。这就导致执行部门的人均案件数量是审判部门的数倍之多,造成了“案多人少”的尴尬局面。

其次,法院对执行工作的保障不到位。执行工作需要经常外出找人、找财产,由于法院要考虑内部平衡,无法对执行局的所需投入大量财力、物力。故对执行工作所需要的交通工具、摄录器材、通讯设备等装备配备不完善,这在一定程度上影响了执行工作的开展。

最后,统一管理关系不顺畅。2009年下发的《关于进一步加强和规范执行工作的意见》强调,最高法院对全国法院的执行工作进行统一管理、协调。但是执行局仍然属于法院内部的部门,在法院内部缺乏相对的独立性,导致这种统一管理关系运行不畅。

(二)结案容易,执行难

“没有审结不了的案件,却有执行不了的案件。”现在法院执行难存在以下几点原因:

(1)社会诚信体系不完善,导致生效裁判的履行率不高。

(2)资产管理的不透明,执行财产查控的效率低。我国对财产的登记、社会管理不完善,对机关、法人、组织和个人所有的财产,没有形成透明化的管理,导致执行法院查找被执行人财产极其困难,造成执行效率低。

(3)执行立法欠缺。由我国最高人民法院起草的强制执行法至今为予审议,执行无法可依的现象严重,加剧了“执行难”,这边长期地拒绝立法规范执行,那边又不断地挥鞭猛打“执行乱”。

(4)在案件的审理过程中法官没有充分考虑到当事人权利实现的可行性。对判决书和调解协议内容的可能性缺乏严格的审查,导致执行执行困难。

(5)在审理案件中没能及时追加或通知必要的当事人参与诉讼,导致执行程序拖延,影响执行效率。

(三)信访不断发生

由于某些法院自身存在裁判不公或执行不当的现象,导致了涉诉、涉执信访情况不断出现。

首先,一些审判人员业务水平不高,对案件事实、证据认定有误和对立法精神掌握得有失偏颇,致使案件审理结果有失公正而出现上访。

其次,一些审判人员和执行人员在工作上不注重与当事人的接触细节,导致当事人出现反感或不信服的情绪从而要通过信访解决。

最后,一些审判、执行人员司法为民意识不强,在办案过程中态度不好,导致当事人上访。

三、坚持深化法院内部“审执分离”的必要性

2014年10月,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》进一步提出要“指定强制执行法”,要“完善司法体制,优化司法职权配置,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。”《决定》将深化“审执分离”这一司法改革命题推向了法治国家建设的高度。

为维护司法权威性和公信力,世界各国都将执行权赋予法院或者主要由法院主导行使。目前,域外执行机构设置大致分为“一元制”和“二元制”两种模式。“一元制”,执行权由法院直接行使。例如,奥地利执行机构属于典型的“一元制”,法院行使执行权,判决由地方法院执行。“二元制”,执行权由不同的主体行使,一般是由法院与其他机构分别行使,法院处于监督指导的地位。例如德国执行机构属于典型的“二元制”,即由执行法院和执达官两方面构成,二者享有不同的管辖权。

但是以上两种制度,无论是哪种,执行权都与法院有关。各执行机构共同构成强制执行的主体,有分工但互相配合、监督、制约,没有一个国家的执行机构是完全脱离法院的,执行权运行模式的核心在法院。

在我国现行的司法体制和司法环境里,用“一刀切”的方式,将执行工作从法院分离出去的观点是及其片面的,也是不符合我国国情和司法实际的,原因有几下几点:

首先,执行权外分影响执行效率。外分后,增加了债权实现的环节和部门,加大了当事人实现债权的时间和人力成本,无助于公正高效实现当事人的合法权益。同时,执行工作具有综合性和复杂性,分属不同的部门后,难免会增加协调成本和产生互相“踢皮球”的问题。

再者,执行权外分使执行工作更容易受到地方行政权影响。外分后,人民法院裁判权益要靠司法行政机关实现,如不能及时兑现,司法权威会受到严重削弱。特别是党政机关为被执行人时,执行难度将进一步加大。

其次,执行权外分,执行人员是否分离。如果只是将执行权剥离出法院,而执行人员不移交,对接收执行工作的部门来说,短期内会出现业务断档的问题,没有足够的人员来进行执行工作,影响执行工作衔接和顺利开展。

最后,从司法实务上考虑,采取“二元制”,法院只需顾及审判工作的合法性,法官只需要结案了事,对执行工作不闻不问,而执行机构在执行时就不得不面对一些难以执行的司法判决,造成司法低效。

综上所述“二元制”一刀切的外分情况是脱离我国国情和司法实际的。所以坚持深化“审执分离”的法院内分制度是必要的,此次新一轮的司法改革应当在坚持汇总过现有“一元制“和”法院内分“的审执分离模式的实践基础上,进一步深化与优化执行体制,解决执行难这个顽疾固弊。

四、深化法院内部“审执分离”的改革策略

结合我国的实际情况,立足于我国的司法实际,将执行权从人民法院中完全分离出去,交由行政机关行使,使之与人民法院无关,这是断然行不通的。我国应从以下几个方面,深化法院审执分离模式的改革。

(一)深化内分,适度外分,内外结合

强制执行权由民事强制执行权、行政强制执行权和刑事强制执行权三个部分构成。民事执行案件,应该在法院深化内分,可以在执行局内分设审判与执行机构,将涉执行的命令权、裁判权等审判权交由审判机构,包括将执行中需要调查被执行人的财产情况、需要采取强制措施的由裁判机构决定是否准许并发出授权令。对执行过程中案外人提出的执行异议、执行主体变更等由审判机构依照法定程序作出裁判。执行中的实施权交给专门的执行机构。

而行政执行权与刑事执行权可以进行外分,将其划归到其他行政部门。由于司法行政机关直接管理刑事案件被告,刑事案件执行权由司法行政机关行使会更为便利、顺畅,效率也更高、执行也更有力度。

(二)采取“一局一庭”模式

北京市高级法院初步研究的方案,在法院内部实行“一局一庭”的审执分离模式。“一局”是设立单独统一的执行体系,即在最高法院设立执行总局,执行总局不负责具体案件的执行,仅对全国法院执行工作进行统一管理、指挥和协调。在各省、自治区、直辖市的高级法院设立执行局,执行局下设执行分局。在管辖面积较大的省、自治区、直辖市的执行分局下设若干个执行所。基层法院不设立专门的执行机构,执行机构设在各地高级法院。执行局对执行分局和执行所是一种垂直领导和统一管理关系,人财物都由高级法院执行局统一管理、调配。执行分局和执行所的工作由高级法院执行局直接进行考核。“一庭”即在法院设置与民庭、刑庭等审判庭相并列、具有同等规格的执行裁判庭,负责审理涉执行的审判、裁判事项。这包括:(1)执行异议复议、不予执行、追加变更执行主体等执行审查类案件。(2)涉执行的民事诉讼案件,案外人异议之诉、许可执行之诉、债务人异议之诉以及参与分配之诉。(3)涉执行的刑事诉讼案件,如拒执罪、执行程序中的妨害公务罪、非法处置法院控制的财产罪。

这种模式实现了审判法院不执行、执行机关不审判,但又未将审执完全割裂开来,保证了审执间协调配合,可以从全局整合力量、优化配置。

(三)配备执行机构人员

根据民事执行权的运行规律配备执行机构的人员。在民事执行机构内部配备执行法官和执行官两种不同身份的人员,执行法官由具有法官资格的人员担任,其身份与地位和审判法官完全相同;执行官身份与司法警察相同。这样,民事执行机构的人员配备与审判机构完全不同,强化了民事执行权与审判权的分离。

(四)出台《民事强制执行法》

孟德斯鸠在《论法的精神》中强调:“有权力的人们使用权力一直是遇到界限的地方才休止”,而法律就是权力的界限。现有的立法在民事强制执行程序细节上没有规定,无法可依必然导致“执行乱”和加剧“执行难”。所以我国要尽快出台相关法律来保障和完善执行工作。

五、深化内部“审执分离”模式的意义

(一)提高司法公信力

深化内部“审执分离”能够让执行职能回归,正本清源。法院如果既审理又兼顾执行,是既做了裁判员又做了运动员,有违分权制衡,这就无法保障司法的中立与公正,造成被执行人的抵触情绪,影响司法公信力与权威性。孟德斯鸠在《论法的精神》中强调:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”。而深化内部“审执分离”可以避免司法权力过于集中而造成权力的滥用与腐败。

(二)促进司法廉洁

执行权的行使主要以生效的裁判文书为执行依据,法官判决是否合理合法对执行工作是否能顺利进行,产生着重要影响。因此深化内部“审执分离”模式有利于发挥执行对审判的监督职能;有利于发现、弥补审判工作中的不足;有利于督促审判法官审慎行使审判权,促进司法廉洁公正。

(三)解决执行难,推动司法改革

坚持深化法院内部“审执分离”, 为法院减轻负担,有利于解决“执行难”问题。促进法院审判工作,提升执行工作的质量和效率。

坚持深化法院内部“审执分离”,富余人员可以专事审判,解决“案多人少“的问题。同时坚持深化法院内部“审执分离”是大势所趋,不但推进了法治、深化司法改革、提升司法公正和促进司法公信权威的行使需要,而且顺应了世界法治发展潮流。

(四)法院转变思想

目前在我国的司法实践中,法院普遍认为执行工作是审判工作的延续,将民事执行看成是民事审判的附属品,很难树立民事执行的权威性,这也是造成执行工作进展苦难的重重原因。所以坚持深化法院内部“审执分离”,有助于法院从“重视审判,轻视执行”转变为“审执并重”。

(乌鲁木齐县人民法院  宋玥)

参考文献:

[1]关月.《审执分离当采一局一庭模式》[J].《人民法治》,2015:5-7

[2]扈纪华.《审执分离的科学路径分析》[J].《人民法治》,2015:13-15

[3]耿振善.《科学配置民事强制执行权》[J].《人民法治》,2015:33-37

[4]陈敬天《执行的本质就是用行政权为审判权加持》[J].《人民法治》,2015

[5]互联网:“审判权与执行权分离的理性思考”,载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/11/id/1152494.shtml